通城县人民法院

根据民事案件特点和审判实践需要，通城法院自2012年以来推行了“预立案”制度，从而刷新了民事审判特色，创新民事审判工作机制，这一制度从试运行到普遍推广，已经成为构建多元纠纷解决机制的制度性保障，成为社会矛盾化解的助推器与化解器，逐渐深入人心。其作法经验先后被《人民法院报》、《中国审判》、荆楚网等宣传推广。

一、预立案制度的概念与涵义。预立案制度就是充分发挥人民调解、行政调解、司法调解相结合的大调解机制作用，将诉讼矛盾纠纷化解窗口前移，引导案件合理分流，即在正式立案前，将诉讼当事人引导到相关部门联合调处纠纷的一项工作制度。其核心在于设置“立案前置”程序，所谓“立案前置”，即将诉前相关单位的调处设置为立案前置，对诉请法院立案的婚姻家庭、劳动争议、医患纠纷等矛盾尖锐的多发型案件，由法院立案庭进行预立案登记后发放预立案登记卡，引导当事人到相关单位进行调处，其调解协议给予法律效力确认，调解不成的由相关接访单位签署意见，方允进行正式立案的制度性规定。预立案期间从预立案登记到案件正式登记其周期不得超过30日。形式上，它是法院窗口职能的一种延伸；本质上，它是启动多元化纠纷机制解决无缝对接的制度性保障。

二、预立案制度运作模式。我院制定、完善了一套全面具体、可操作性的预立案制度工作模式：一是先后制定了详细的有关预立案的工作制度，如《关于“类型案件”试行预立案及诉前调解若干问题的规定》、《关于民商事案件诉前调解工作的补充规定》，与县总工会、县妇女联合会联合下发《关于进一步健全劳动争议案件诉前调解联动机制的意见》和《＜关于类型案件试行预立案及诉前调解若干规定＞的实施办法》等规定性文件，从制度层面保障了预立案制度工作的顺利贯彻实施。二是设立了专门的预立案调解机构。根据矛盾纠纷特点类型，联合多个职能部门，组织成立预立案调解室或专门案件调解中心，并以此形成大调解的网络。如在县总工会设立了劳动争议案件调解中心；在县妇联设立了家庭婚姻纠纷、妇女儿童维权调解中心；在县卫生局设立医疗纠纷案件调解室；在交警大队设立了交通事故案件调解中心；各法庭在各自辖区内的乡镇司法所、村级治调组织设立了一般民事案件调解室等。三是配备了专职预立案调解员。在相关单位、部门挑选一至两名懂法律知识、有一定调解案件经验和技巧、热爱做群众调解工作、熟悉地情风情人情的人员或人民陪审员担任预立案调解员，授权委托他们对此类案件作预立案调解，并定期开展调解工作培训，加强联络，相互沟通，指导调解。

三、预立案制度的案件类型及操作流程。预立案案件主要框定在矛盾尖锐又多发的类型案件，如劳动争议、医患纠纷、交通事故纠纷、婚姻家庭纠纷案件。此类案件呈现多发趋势，争议一般比较激烈，审判压力大，但此类案件：一是同类型案件案情高度类似性，有利于利用人民法院既判文书推定案件最后可能出现的处理结果，发挥这种结果的可预知性，可能促成当事人双方在诉前接受调解，预立案制度产生的分流可望收获成效；二是发挥多职能部门的合力，会产生1＋1＞2的效应，比法院一家单打一更有优势；三是大量的类型案件分流后，节约了社会资源，减轻了审判环节的压力。具体操作流程是：人民法院根据当事人提起诉讼的诉求，经立案审查认为符合立案条件，但认为通过调解方式便于化解矛盾、解决纠纷的案件，先进行预立案登记，给出立案审查案号，引导或直接指定其到预立案机构先行调解，经调解后达成协议的，当即制作由本院出具的调解书或司法确认书；如双方当事人未能达成调解，则由相关单位在预立案登记卡(登记卡内容包括当事人的基本情况、案由、委托事项、反馈意见、联系地点及方式)设置的反馈意见栏中填写调解不成意见并签字盖章，当事人持卡到法院立案庭再正式立案，给出正式立案编号，将案件纳入正常诉讼程序。

四、预立案制度的工作原则。预立案制度必须遵循以下三个方面的原则：一是依照法律规定的原则。必须遵守《民事诉讼法》、《人民调解法》、最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于人民调解协议司法确认程序的若干意见》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》及部门法律法规的规定；二是自愿调解的原则。在调解员的主持下，双方当事人自愿协商进行调解；三是便民、利民原则。在就近就地简便的前提下有利于方便当事人解决纠纷矛盾，不得损害国家、集体或他人的合法权益，平等保护各方合法权益。

五、预立案制度的基本构想及社会效能。一是管理创新的需要。要想节约司法资源，有效服务大局，为民司法，创新管理迫在眉睫，但受到司法的被动性特征制约。如何在现有司法框架内实行司法能动是一重要课题。鉴于现有的诉讼程序繁琐冗长，容易使当事人产生诉累，浪费有限的司法资源的现实现状，我们设想通过预立案制度实行案件分流，缩短解决纠纷的周期，且兼具解决矛盾操作灵巧，程序简短，更易于化解矛盾纠纷的特征，正好弥合了诉讼程序的不足，创新性地完善了审判程序在实践中短板。二是通城案件特点与现状的需要。通城处于山区、库区，人多资源少，外出打工人员多，流动性较大。由此，涉劳动争议案件、离婚案件较多，这类型案件标的小，争议也不大，但发案率较高，如果疏导不好，处理不及时，就会影响到社会稳定与人民群众的安定，预立案制度正好有利于这类型案件的处理和消化，能够发挥其简便、易于操作、能有效化解的功能，使职能部门与审判职能相结合，产生良性互动，解决了社会效益、社会效果与法律效果相统一的问题。三是构建多样化解决纠纷的需要。多元化纠纷解决机制叫了多少年，仅停留在开一个会，下一个文的基础上，怎样运作，一直缺乏有效可行的先例可循，“预立案”制度通过“立案前置”程序，将案件源源不断地输送到相关职能部门，通过相关配套文件规定，为多元化纠纷解决主体开了渠，立了规，形成有效运作机制，促成多元化解纠纷机制的提法落到了实处，促成多元化解纠纷解决工作的常态化。四是社会矛盾化解的需要。任何事物都有其产生、发展与消亡的过程，矛盾与纠纷也一样，如果我们将矛盾纠纷扼杀在矛盾的初期，解决在萌芽状态，就会控制其发展，矛盾就会自然消亡，尤其是这些矛盾处于矛盾初期，更易于解决，但如果解决不好有可能被激化，诱发出新的矛盾，预立案制度正是基于这种考虑，力求把矛盾解决在初期、在源头，使矛盾化解在基层，化解在前沿，化解在萌芽状态。譬如有些家庭纠纷通过妇联的调解，在思想疏导和法制教育后，一个个频临家庭关系破碎边缘的纠纷，终于重归于好；有些劳资纠纷案件在工会参与下，无需进入诉讼程序，就可“化干戈为玉帛”圆满解决。五是构建稳定与和谐社会关系的需要。婚姻家庭是社会的细胞，家庭的稳定直接影响社会的和谐与稳定；而劳动争议案件则存在着示范效应与井喷效应，处理不好都会产生连锁反应，影响社会的稳定与和谐。预立案制度的设立，将矛盾主体引导到其“娘”家，调处主体更具影响力、亲和力，更利于调动社会资源、社会关系调处矛盾，促进关系修复。事实证明，这类案件经相关职能部门调处，效果佳，当事人及各方反映良好，社会效益与效果双赢，由于不收取案件诉讼费，同时以便民、利民为宗旨，具有低成本、低消耗，低投入的性能，最终是群众得到了实惠；由于标的不大、矛盾较小通过调解，易于解决矛盾，案件也易于执行，双方都融洽地解决了纠纷，矛盾得到消融，重归于好相处在这个和谐的大家庭中，公民也受到了一次次法律教育，宣传了法制，最终达到以“和为贵，和为安”的目的，营造了社会和谐坏境。六是整合资源发挥职能部门优势的需要。预立案制度的设立并非单一的，制度设计中确定了联合调处原则，即在相关职能部门调处纠纷过程中，通常是三家四家联动，人民陪审员充当了主力军，法官、律师、仲裁员均应案件需要，适时参与联调。正如任何事物都不是孤独的个体而存在，社会是一个整体，任何单位、个人都不能单打独斗，而是需要整体联动，相互配合，发挥其整体合力，更加有利于解决问题。预立案制度正是发挥交警、工会、妇联、医疗卫生管理等职能部门的特有优势，通过职能部门参与司法调解，凭借其人情地缘因素、职业技能、专业知识及丰富的经验，更容易做好调解工作，与我们审判职能相结合助推了诉前调解。如医疗纠纷、交通事故纠纷的调解在法院与职能部门共同参与下，通过司法技术鉴定后，当事人心服口服接受了处理。七是缓解办案人少案多矛盾的需要。客观地说，我们目前存在着案件在逐年攀升、案量增多，而法官短缺、审判力量相对不足的问题，而预立案制度正好实现了案件分流，无形中为我们分了忧，减了压，我们更有精力、时间集中去重点解决疑难、复杂性案件。从我们一年多时间里“预立案”调解的司法确认案件来看，我们通过预立案这条途径过滤的案件有689件，其中已成功调解的有312件，诉前调解率接近50％。通过“预立案”化解的社会矛盾，是我们法官化解矛盾解决纠纷的“减压阀”，同时也起了“净化器”的作用，发挥了其净化社会的功能，有效过滤了部分社会矛盾。